本報記者 盧義傑 實習生 汪詩韻 羅旻《中國青年報》(2015年01月05日05版)
  《居住證管理辦法》結束了29天的公開征求意見,這是戶籍制度改革的重要一步。從內容看,其許諾的9項基本公共服務、6項便利無疑是進步。但居住證能否改變中國2.45億流動人口的生存現狀,尚有地方、部門利益要協調。
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  夜晚7點,北京四環邊上的一家小店。
  老闆趙大明正倚著冰櫃看電視,邊上,一道帘子將10平方米的店鋪與生活空間隔開。聽聞一種新的居住證或將推出,符合居住半年、有穩定住所等條件即可辦理,他並不相信:“真有這樣的證,全國的人不都跑來北京了?”
  這一天,1月2日,國務院法制辦結束對《居住證管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)公開征求意見,歷時29天。
  介於戶口與暫住證之間的居住證制度,北、上、廣、深等一線城市多年前早已自發探索。征求意見稿的一大突破在於,試圖將該制度推廣到“設區的市級以上城市”——全國285個地級市中,僅4個沒有設區。
  趙大明難以置信的邏輯,也是某些地方政府長期以來的做法。在調控城市人口規模的思維中,對流動人口的社會福利加以限制是常用手段。
  按照國家衛生和計劃生育委員會2014年11月發佈的報告,到2013年末,全國流動人口的總量為2.45億,超過總人口的六分之一。
  多位受訪學者告訴中國青年報記者,征求意見稿許諾的9項基本公共服務、6項便利無疑是進步。但居住證能否改變2.45億流動人口的生存現狀,尚有地方、部門利益要協調。
  “它其實是希望在戶籍之外找到一個新的載體,用來承載流動人口的權利和福利。”復旦大學社會發展與公共政策學院教授彭希哲認為,這是朝逐漸剝離戶籍福利的方向走,“就中國目前來說,這是正確又相對容易實現的事情。”
  令人擔憂的隱形限制
  根據這份由公安部起草的征求意見稿,公民離開常住戶口所在地,到其他設區的市級以上城市居住半年以上,只需符合“有穩定就業、穩定住所、連續就讀”3個條件之一即可申領居住證。
  趙大明對如此低的申領條件不敢相信。他從北方某省來京謀生已15年,2004年前後開了一家食品店。那時,北京已經推行《北京市工作居住證》,持證者可享受京籍居民才有的部分待遇,如購房、上車牌。
  該證申領十分嚴格,不僅本人須有學士以上學位,須提交社保、納稅等資料,連所在單位也要具備一定資格。“我沒有繳社保。”趙大明沒申領到工作居住證。
  在全國範圍內,居住證大致分為兩類,一類側重於吸引中高端人才,往往對學歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制;另一類側重提供公共服務,對流動人口素質的要求相對較低。
  北京的工作居住證顯然屬於前者。並且,申領條文背後暗藏的隱形限制還更苛刻一些。
  2014年底,《北京日報》刊登了一則讀者來信,詢問辦理工作居住證對繳納個稅數額是否有規定。北京市人力社保局答覆稱,個人薪酬是衡量人才價值的重要市場性指標,申領者個人薪酬至少應高於本市平均工資。2013年度,北京市職工月均工資為5793元。
  劉威也遭遇到一項隱形限制。他供職於北京一家中央直屬事業單位,符合學歷、社保、納稅等條件,但2012年申領工作居住證時也遭拒絕。他找不到被拒的條文依據。
  這一現象在2003年就已發生,據《京華時報》報道,單在網上審批首日,北京市西城區就有52家單位申請被拒,全為中央駐京單位。不能辦的原因是北京市的人事權限不夠。
  劉威擔心,這一回,條文中只列了4個簡單條件,會不會又有一些其他隱形限制?
  中國青年報記者走訪了多位非本地戶籍的居民,他們普遍對隱形限製表示擔憂,個體戶、創業者、務工人員算不算“穩定就業”?租房、借宿親戚家算不算“穩定住所”?多久才算“穩定”、“連續”?
  另一個擔憂則是,除了征求意見稿的4項條件之外,地方政府會不會另設更高的門檻?哪一級政府有資格制訂本行政區域內的實施細則?
  儘管存在不足,但在多位學者看來,這份“申領資格低門檻、廣覆蓋”的征求意見稿,進步著實不小。
  北京市政協委員、北京大學社會學系教授陸傑華表示,征求意見稿是對十八屆三中全會提出戶籍改革的具體落實,“國家沒有出台規定,各地很難自己出台,缺乏上位法。征求意見稿順應了人口流動的趨勢,是一個裡程碑式的轉變。”
  彭希哲也認為,這樣的改革是一個正確的方向。
  暫不能實現“同城同權”
  雖然名稱都叫“居住證”,但征求意見稿所言的居住證,其附帶的福利並不比地方自行探索的居住證要多。若想與戶籍人口立即“同城同權”,也並不現實。
  征求意見稿承諾的基礎公共服務共9項:免費接受義務教育;平等享有勞動就業權利;基本公共就業服務;依法參加社會保險;繳存、提取和使用住房公積金;基本公共衛生服務、計劃生育服務和獎勵優待;公共文化體育服務;法律援助和其他法律服務及國家規定的其他基本公共服務。
  此外另有6項便利:按照國家有關規定辦理出入境證件;機動車登記;申領機動車駕駛證;報名參加職業資格考試、申請授予職業資格;辦理生育服務證及國家規定的其他便利。
  “它希望提供的公共服務儘量向戶籍人口靠近,但嚴格意義來說做不到。”北京大學人口研究所教授喬曉春坦言,如果提供的服務能與戶籍人口一致,“那就不需要居住證了,直接給戶籍就完了。”
  9項基礎公共服務中,最引人關註的顯然是子女“免費接受義務教育”。事實上,即使沒有居住證,這也已在部分地區實現。趙大明表示,他的女兒正在北京的學校借讀。
  但趙大明更看重的是,女兒能否在京參加中考、高考。答案是否定的。
  “隨遷子女在當地參加中考和高考的資格”,嚴格來說,並非9項基礎公共服務之一。征求意見稿將其納入了“國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創造條件”來實現的內容。
  同樣列入“應當積極創造條件”的,還有中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助、居民委員會選舉、人民調解員選聘等8項權利,以及在居住地享受換領、補領居民身份證,辦理婚姻登記等兩項便利。
  換言之,這些“應當積極創造條件”實現的,未來未必能在所有地區立刻給持證者兌現。
  不過,在一些省份,如果公民獲得門檻較高的居住證,他們已能享有前述部分權利。彭希哲舉例,北京、上海限購商品房時,都曾規定持有某種居住證且符合參加社保、繳稅的年限,即可享受戶籍人口一樣的待遇。征求意見稿所言的居住證沒有特別列出這項優待。
  “目前外來人口能夠享有的社會福利正在不斷增加,但政府提供的貧困救助是完全按照戶籍來的,即使有工作居住證也不行。”彭希哲介紹。
  喬曉春表示,此次征求意見稿由公安部提出,但理論上,公安部難以完成這件事情,因為戶籍制度與政府的公共服務體系是完全聯繫在一起的,“因此,作出決策的一定是政府,而不是某個部門”。
  “一旦改革戶籍制度,包括建立新的居住證制度,勢必涉及到各個部門。”喬曉春坦言,戶籍改革時,如果與戶籍制度掛鉤的政策如醫療、計生等等還未與戶籍完全脫鉤,就特別需要各部門與新的戶籍政策相協調。
  “我們現在是先改戶籍制度,後調整各個部門的政策,但嚴格來講,應該是先改各個部門的政策。”喬曉春認為,讓各部門先改自己的政策並非易事。
  居住證的餅能攤多大,取決於財政的支持力度
  在多位受訪學者看來,基礎公共服務能否真正得到落實,關鍵在錢。
  喬曉春說,解決流動人口的服務問題其實是財政問題,“這個錢誰出?之所以不能所有人都給戶籍,是因為如果都變成本地戶籍,城市的財政是支撐不了的”。
  中國青年報記者2013年曾報道,一對非京籍夫婦在京工作已15年,育有一子。但是,當他們向北京、男女方原戶籍地要求辦理獨生子女證時,卻都遭到拒絕。
  最終,經過“特事特辦”式的協調,他們在男方戶籍地辦理了獨生子女證,並獲得1000餘元的獨生子女獎勵。
  事實上,在目前各省級行政區劃中,獨生子女費無一例外均要回原戶籍地領取。儘管這一陳舊的規定已不能完全適應人口流動的現狀。
  獨生子女費無疑屬於9項基本公共服務中的“計劃生育服務和獎勵優待”。根據征求意見稿,如果流動人口的這部分錢由流動人口所在地支付,在全國獨生子女獎勵尚無統一平臺的現狀下,這無疑是不小的數字。
  而其餘8項基本公共服務、6項便利,幾乎每一項背後都包含一筆開支,每一筆開支又與戶籍存在千絲萬縷的聯繫。
  “解決這個問題,最重要的是財政分配體制,到底一個地區的公共服務多少由地方承擔,多少由中央承擔。”喬曉春直言,如果這個問題沒有解決,必然會導致地方對改革不積極,從而提供的公共服務十分有限。
  在陸傑華看來,這一問題有可能通過中央財政的轉移支付來解決,但“可能性不是很大”。
  他認為,可以將為流動人口提供服務的效果納入中央對地方的考核機制,加強監督和執行效力的評估,以此提高地方積極性。
  彭希哲則分析,目前,上海有近1000萬外來人口,其中約900萬是年輕人。作為上海外來人口的主體,年輕人為上海帶來的經濟效益超過上海為他們提供的公共服務。
  “的確,一個地方增加外來人口會增加公共服務的投入,給當地帶來壓力。但是,外來人口很大程度上是做了貢獻的,並不是無償享有政府的公共服務。”彭希哲說。
  他認為,某些基礎公共服務其實對地方財政壓力不大。他以社會保障舉例說,醫保和養老保險都是以繳費為基礎的,應該自身收支平衡,如果虧空,一般會有財政補貼。中國大量的人口流動其實都是年輕人的流動,而年輕人享受養老資源、醫療費用都是相對比較少的。
  多位受訪學者的共識是,居住證的餅能攤多大,很大程度上取決於地方財政的支持力度。所以,不同城市對居住證的定義不完全一樣。
  很多人並不想永久待在一座城市
  在戶籍改革的路線圖中,新的居住證制度與城市化進程聯繫在一起。
  彭希哲告訴中國青年報記者,征求意見稿所提的居住證制度本是全國統一,但在實際執行中,不同類型、不同層級的城市都不一樣。小城市可以直接給戶籍,大城市可能會比較廣泛地使用居住證服務和管理,或使用積分落戶的辦法配合居住證的使用。
  征求意見稿體現的正是這一原則。條文明確,居住證發放地政府應根據四種類別,確定落戶條件。這四類是建制鎮和小城市、城區人口50萬至100萬的中等城市、城區人口100萬至500萬的大城市、城區人口500萬以上的特大城市。
  征求意見稿規定,特大城市應當根據綜合承載能力和經濟社會發展需要,以具有穩定就業和穩定住所、參加社會保險年限、連續居住年限等為主要指標,建立完善積分落戶制度,合理設置積分分值。外來人口較多的北京、上海、廣州即屬於特大城市。
  上海、廣州已推行積分落戶制,且該制度是建立在本地的居住證制度之上,持證者擁有某個積分即可落戶。相比“計劃落戶”,這種“條件落戶”的方式顯然更加公平。
  目前,北京尚未實行該制度。上海、廣州是否會照搬原有積分制,還有待觀察。
  在彭希哲看來,戶籍制度的改革是一個過程。上海在過去接近20年時間,從暫住證、就業居住證、人才居住證,過渡到普遍的居住證,在此基礎上建立積分制的變遷,再把能不能享受入學、購房、廉租房都和積分相聯繫。2013年7月1日,上海迎來積分制居住證時代。
  彭希哲說,一些地方官員覺得,外來人口是想留在某座大城市。“實際上你去問外來人口,城市的生活成本那麼高,很多人並不希望永久獃在這個城市,只希望在生命的某一階段在這工作、學習、歷練,只是希望我在這的時候能給我住房、看病、就業等服務,他要求的並不是戶籍,而是相關的福利。”
  中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為,除了提供公共服務之外,居住證的另一功能在於,以公共服務讓被服務者進行信息登記。
  “現在的居住證或者戶籍改革,不以促使人口在全國範圍內自由流動為目的。這個制度還只是你到我這個城市,我用什麼為你提供服務,便於我們管理。”彭希哲說,居住證只是過渡方案,不是戶籍改革最終目標。
  本應享有的權利通過辦證才能享有,這引起一些學者的警惕。唐鈞認為,綠卡式的居住證在一國之內將公民分成3種身份——戶籍人口、持居住證的人口、既無戶籍也不持居住證的人口——這有可能產生“社會排斥”。
  劉威沒有花時間去感受這些。和大多數打拼的年輕人一樣,他工作繁忙,試圖在這座城市中找到說服自己留下的理由。
  (文中趙大明、劉威為化名)
  本報北京1月4日電
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